關于加快推進廣元市新型城鎮(zhèn)化建設的調查和思考
發(fā)布時間：2015-04-22 09:55 閱讀：101次
市人大常委會秘書長 李剛
自黨的十六大開始，新型城鎮(zhèn)化頻頻見諸報端，迅速進入國民視野，黨的十八大更是將城鎮(zhèn)化確定為我國經濟增長的重要引擎。國務院總理李克強同志就曾強調，最雄厚的內需潛力在城鎮(zhèn)化。為此，我就加快推進廣元市新型城鎮(zhèn)化建設，作如下調查和思考。
一、廣元推進新型城鎮(zhèn)化主要做法
（一）轉移人口市民化。農業(yè)轉移人口的市民化，主要從三個方面來說，一是深化戶籍制度改革，全面放開中小城市和小城鎮(zhèn)戶籍限制，推行居住證制度，按照“資源、分類、有序”原則，引導農村轉移人口進城落戶，但不是逼農民進城，逼農民上樓，逼農民工“被落戶”，進了城的戶籍要求落實。二是加快住房保障體系建設。安居才能落腳，有房才能生根，我市持續(xù)開展“農民工住房保障行動”，把農民工納入住房保障范圍，降低進城落戶、住房保障的門檻。三是高度重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展“三園一區(qū)”中的新型社區(qū)建設，使之成為推進農民就地市民化的重要載體和條件。通過打破城市‘老’居民與‘新’居民之間的政策界限，讓進城農民在落戶、住房、就業(yè)、醫(yī)保、子女上學、社會保險等方面享受同等待遇，努力避免和破除城市新的二元結構。
（二）空間布局合理化。把城鄉(xiāng)新型社區(qū)納入城鎮(zhèn)體系，拓展新型城鎮(zhèn)化發(fā)展空間?？茖W規(guī)劃、有序建設中部河谷走廊城市（鎮(zhèn)）帶，推進旺蒼、昭化、市中心城區(qū)、三江新區(qū)、劍閣至青川竹園基礎設施一體化發(fā)展。在進行工業(yè)集鎮(zhèn)與園區(qū)配套發(fā)展的同時，我市以劍門蜀道沿線布局了旅游集鎮(zhèn)發(fā)展。靠近國省干線的城鎮(zhèn)，以國省干線為紐帶，以農業(yè)和公路結合連片發(fā)展。
（三）城市發(fā)展生態(tài)化。保護城市水系和生態(tài)本底，讓城市融入自然；保護和傳承城市文化，留住城市文化記憶，不斷融入現(xiàn)代元素。堅持“集約、智能、綠色、低碳”理念，突出特色和功能，突出宜居宜業(yè)宜商，不斷提高城鎮(zhèn)規(guī)劃建設和設計水平，防止形成缺乏生態(tài)和休閑空間的“水泥森林”。同時，注重完善城市地下管網，強化市政基礎設施功能。
（四）產城相融一體化。把產業(yè)發(fā)展擺在城鎮(zhèn)化的首要位置，推進產業(yè)與城鎮(zhèn)、園區(qū)與城區(qū)、產業(yè)與社區(qū)融合發(fā)展，實現(xiàn)產業(yè)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化良性互動。在產業(yè)園區(qū)和城市新區(qū)建設中，我市更加注重把生產、生活、生態(tài)、公共服務、休閑娛樂等功能有機結合，同步實現(xiàn)產業(yè)集聚和人口集聚，避免城市“空心化”。
二、廣元推進新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀
（一）城鎮(zhèn)化水平明顯提高。2006年以來是廣元經濟社會快速發(fā)展時期，也是城鎮(zhèn)化進程加快、人民生活水平快速提高的集中時期。截至2012年末，廣元市常住人口253萬人，其中城鎮(zhèn)人口92.14萬人，比2006年增長17.52%；城鎮(zhèn)化率達到36.42%，比上年提高1.76個百分點，比2006年提高7.72個百分點，比2000年提高12.72個百分點，增長速度連續(xù)五年超過全省平均水平，“十一五”期間，全市城鎮(zhèn)化水平年均提高1.5個百分點，廣元的城鎮(zhèn)化進入了加速發(fā)展時期。
（二）城鎮(zhèn)體系不斷健全。編制完成了《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展城鄉(xiāng)建設規(guī)劃》、災后恢復重建總體規(guī)劃和9個專項規(guī)劃以及若干個子規(guī)劃，完成了《市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》《廣元市城市總體規(guī)劃》《廣元市土地利用總體規(guī)劃》修編，累計完成了41個集鎮(zhèn)總體規(guī)劃和250個小康新村建設規(guī)劃，全面完成三江新區(qū)30個專項規(guī)劃。中心城區(qū)建設取得了歷史性突破，近五年以年均2平方公里以上的速度加快拓展。截至2012年末，市中心城區(qū)建成面積達到44.6平方公里，人口46.3萬。中小集鎮(zhèn)加快發(fā)展，初步形成了以旺蒼、蒼溪縣城為中心，寶輪、東河等中心集鎮(zhèn)為節(jié)點的河谷走廊城市群。
（三）城鄉(xiāng)居民收入快速增長。隨著經濟社會快速發(fā)展特別是災后恢復重建，廣元城鄉(xiāng)居民收入顯著提高。2012年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農民人均純收入分別達17012元、5649元，均比2007年翻一番。近五年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農民人均純收入平均增速分別比全省高2.37、1.68個百分點。
（四）城鄉(xiāng)居民生活持續(xù)改善。民生投入逐年提高，民生支出不斷壯大，2012年全市用于民生方面的財政資金占公共財政支出的比重達到64%。城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數平穩(wěn)增長，覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系日益完善，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農村社會養(yǎng)老保險實現(xiàn)制度全覆蓋。大力實施保障性安居工程，市城區(qū)13個棚戶區(qū)改造全面推進。鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務中心、村社便民服務代辦站相繼建成并投入使用，為城鄉(xiāng)居民構建起市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）—村（社區(qū)）四級政務服務體系。
（五）城市綜合承載能力不斷增強。在國家災后重建資金投入和援建項目的強力支持下，廣元基礎設施建設投資大幅增長。近五年來，市城區(qū)完成基礎設施建設投資150億元，一大批城市道路、生態(tài)、供水、文化、體育、排洪排澇等基礎設施項目相繼竣工，城市功能進一步完善。房地產投資持續(xù)增長，碧桂園、萬達集團等一批知名房地產投資企業(yè)進駐廣元。城鄉(xiāng)通行條件不斷改善，公路總里程由2007年的9097公里增加到17166公里，增長188.6%。高速公路通車里程達374公里，到縣區(qū)“1小時圈”高速公路網絡基本建成。
三、廣元推進新型城鎮(zhèn)化的有利條件和制約因素
（一）有利條件
1．國家層面：高度重視，大力支持。將新型城鎮(zhèn)化納入全面深化改革的重要內容。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》講，要“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展、產業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農村建設協(xié)調推進。優(yōu)化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力?！?/SPAN>2014年3月，出臺《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》。
2．省級層面：因地制宜，明確目標。2011年12月，四川省人民政府辦公廳以川辦發(fā)〔2011〕94號印發(fā)《四川省“十二五”城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》，按照規(guī)劃方案，成德綿廣城鎮(zhèn)發(fā)展帶是全省重點發(fā)展的“五帶”之一。2013年5月，省政府出臺《關于2013年加快推進新型城鎮(zhèn)化的意見》。2013年9月，省政府出臺《進一步加快推進新型城鎮(zhèn)化八條措施》，要求充分發(fā)揮信貸和投融資平臺作用、多渠道籌集舊城危舊房和棚戶區(qū)改造資金、加大小城鎮(zhèn)建設投入、加大小城鎮(zhèn)建設用地保障力度、大力發(fā)展小城鎮(zhèn)特色產業(yè)、創(chuàng)新小城鎮(zhèn)行政管理體制、加快城鎮(zhèn)市政基礎設施建設、加大人才保障力度，對加快推進新型城鎮(zhèn)化提出了新的更細致的要求。
3．市級層面：堅定不移，深入推進。2007年省委省政府把廣元確定為省級統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點市以來，廣元以科學發(fā)展觀統(tǒng)領城鄉(xiāng)發(fā)展全局，搶抓災后恢復重建機遇，不斷擴大城鎮(zhèn)規(guī)模、完善城鎮(zhèn)功能、優(yōu)化人居環(huán)境，新型城鎮(zhèn)化取得了顯著成效。這些成績?yōu)槲覀冞M一步推進新型城鎮(zhèn)化奠定了堅實基礎。截至2013年底，廣元城鎮(zhèn)化率提升至37.8％。
（二）制約因素
1．戶籍問題。在二元化的戶籍制度下，農民進入城鎮(zhèn)是受限制的，因為城鎮(zhèn)居民可以享受由政府提供的遠遠優(yōu)于農民的教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等社會保障待遇。對進城務工的農民工不能給予城鎮(zhèn)居民一視同仁的待遇是農民轉移不徹底的重要原因。農民獲得城鎮(zhèn)戶口的條件是在城鎮(zhèn)有固定的住所，或是買房，或要有長期穩(wěn)定的工作并居住達到一定年限，這對絕大多數農民工來講，無疑是一道很難逾越的門檻。不能進入城市，不能享受城市更優(yōu)質的教育、醫(yī)療、生活等服務，就愈發(fā)不能實現(xiàn)生活條件的改善，這些阻礙了城鎮(zhèn)化的進程。
2．土地問題。中國社會科學院發(fā)布的《2009中國城市發(fā)展報告》顯示，2001年至2007年，地級以上城市市轄區(qū)建成區(qū)面積增長70.1%，但人口增長只有30%。這表明，土地的城鎮(zhèn)化已遠遠快過了人口的城鎮(zhèn)化，顯著地表現(xiàn)為地方政府“吃飯靠財政、建設靠土地”，其實質就是城市及政府對土地財政的高度依賴，并造成對土地資源的粗放利用。在廣大農村地區(qū)，土地由傳統(tǒng)的保障功能向資本功能轉化缺乏動力和法制支撐，造成土地流轉不暢，農業(yè)規(guī)模化經營難以形成，于是經營粗放，甚至大量撂荒，同時，流轉土地因農產品收益嚴重偏低，經營業(yè)主改農用地為非農用地，而尤以從事非糧化生產的現(xiàn)象較為普遍，導致耕作面積大量減少，糧食安全受到嚴重威脅。這嚴重地阻礙了城鄉(xiāng)之間資源的優(yōu)化配置和生產要素的合理流動。
3．住房問題。城鎮(zhèn)商品住房價格過高，抑制了多數普通勞動者的剛性需求和改善性需求，阻礙了城鎮(zhèn)化進程。城郊農民可能通過政府征地獲得收益，解決城市住房問題，但遠郊農民如果純靠農業(yè)生產，很難跨過城市居住、生活的“門檻”，被阻隔于城市之外。同時，保障房供給嚴重不足，農民進程難以享受到城市低收入人群的待遇，難以安居，少數保障房該分的沒分，不該分的分了，存在分配不公正、對象不匹配等問題。
4．規(guī)劃問題。規(guī)劃的宏觀性與實施的操作性結合不夠。一是總體功能定位規(guī)劃還有待優(yōu)化，實現(xiàn)市縣各自制定的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略、總體目標、發(fā)展思路有較大困難，理論數據和實際數據、城鎮(zhèn)化和半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象將伴隨我市很長一段時間。二是對于各縣區(qū)來講，城市建設發(fā)展的依據主要是“屆內規(guī)劃”“五年規(guī)劃”以及每屆黨委、政府主要領導調研過后的思路決定工作方向，缺乏系統(tǒng)性研究和論證，未能將主要領導及民眾的想法與科學理論有效地整合在一起。三是戰(zhàn)略規(guī)劃太過宏觀，僅突出了范圍和功能區(qū)劃分，指導作用不強，基礎性項目規(guī)劃未能配套，很多規(guī)劃只能在墻上掛掛，低效率現(xiàn)象嚴重。四是規(guī)劃編制過程未能充分統(tǒng)一思想，以至于實施過程很難在框架下形成決策意見，造成規(guī)劃不徹底。五是規(guī)劃區(qū)產業(yè)項目可行性研究不夠到位，規(guī)劃的理想產業(yè)僅憑研究人員理論上劃分區(qū)域產業(yè)類型或簡單地復制其他地區(qū)產業(yè)，項目落地的要素、條件、發(fā)展模式、實施方式、效益分析卻不提及，造成規(guī)劃粗放難落地。
5．產業(yè)問題。沒有產業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化是不踏實、不牢固的城鎮(zhèn)化。目前，我市在產業(yè)引入、發(fā)展方面還存在薄弱環(huán)節(jié)，不能保證進城農民就地就近就業(yè)，同時也造成財政壓力，不能保證提供齊全、良好的基礎設施和公共服務。比如，在承接東部發(fā)達地區(qū)產業(yè)轉移的時候，沒有采取有效、積極的措施，導致部分企業(yè)加大投入的信心不足，部分企業(yè)雖然簽約，但進場緩慢，觀望氣氛較濃；已承接的部分企業(yè)以犧牲環(huán)境和資源為代價，給本地可持續(xù)發(fā)展帶來負面影響。殊為關鍵的是作為城鎮(zhèn)化基礎和支柱的工業(yè)化水平不高，第二產業(yè)在三次產業(yè)中的比重為48%，其中工業(yè)占比41.5%，還處于工業(yè)化初期向中期的過渡階段，還是一個總體上低水平的工業(yè)化城市。
四、推進廣元新型城鎮(zhèn)化的對策建議
面對全國、全省加快推進新型城鎮(zhèn)化的大好機遇，面對廣元推進新型城鎮(zhèn)化過程中的諸多困難和問題，筆者認真審視廣元經濟社會發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的階段性特征以及廣元新型城鎮(zhèn)化業(yè)已取得的一些經驗和成績，基于城鄉(xiāng)一體化的視角，對推進廣元新型城鎮(zhèn)化提出以下建議。
（一）科學規(guī)劃，提高規(guī)劃制定執(zhí)行水平。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃直接關系到城鎮(zhèn)品位的高低、城鎮(zhèn)功能的完善和城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。一是科學確定城鎮(zhèn)功能定位?？茖W定位城鎮(zhèn)功能是避免城鎮(zhèn)建設同質化的基礎。突出各城鎮(zhèn)的優(yōu)勢和特色，著眼全局、因地制宜確定城鎮(zhèn)的功能定位，在宜居宜業(yè)的基礎上，引導城鎮(zhèn)走差異化、個性化發(fā)展道路。二是注重規(guī)劃的先導性。在新型城鎮(zhèn)化建設中要高度重視規(guī)劃的龍頭引領作用，充分發(fā)揮規(guī)劃的戰(zhàn)略性、前瞻性和導向性作用，搞好宏觀調控，以科學的規(guī)劃設計來引領新型城鎮(zhèn)化。規(guī)劃編制工作一定要立足現(xiàn)狀，著眼長遠。在編制新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的過程中，可由專業(yè)高校、院所負責，要充分體現(xiàn)現(xiàn)代城市、全域規(guī)劃的基本理念，準確把握城鎮(zhèn)發(fā)展的定位、定性、定向，以超前的思維、科學的規(guī)劃設計，凸顯城市的個性內涵、文化特色和自身品位，努力做到“高大上”，富有個性，極具特色，經得起歷史檢驗和人民評論。例如：鐵嶺凡河新城總體規(guī)劃就由同濟大學規(guī)劃院、復旦大學共同制定，控制性詳細規(guī)劃由中國城市規(guī)劃設計研究院制定，景觀規(guī)劃由清華大學規(guī)劃院制定，城市設計由美國RRM建筑事務所等4家著名規(guī)劃設計機構執(zhí)行，建設效果卓越。2009年7 月，凡河新城榮獲聯(lián)合國人居署頒發(fā)的人居環(huán)境優(yōu)秀范例獎。2010年11月，國家環(huán)保部授予凡河新城國家生態(tài)環(huán)境保護示范基地稱號。2010年11月，聯(lián)合國人居署授予新城蓮花湖濕地生態(tài)恢復工程迪拜國際改善居住環(huán)境優(yōu)秀范例獎。2013年10月，鐵嶺市在眾多競爭城市中脫穎而出，被評為全國節(jié)能減排財政政策綜合示范市。三是體現(xiàn)規(guī)劃的科學性?？茖W的城鎮(zhèn)規(guī)劃，本身就是最大的效益。要按照“經濟繁榮、社會文明、環(huán)境優(yōu)美、功能完善、城鄉(xiāng)協(xié)調”的總體要求，著力完善城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，科學編制控制性詳規(guī)、修建性詳規(guī)和產業(yè)規(guī)劃，不泛泛而言、宏觀空洞，切實增強規(guī)劃的指導性、操作性。四是強化規(guī)劃的嚴肅性和權威性。在編制科學的基礎上，充分統(tǒng)一思想，規(guī)劃一經確定，就必須在規(guī)劃框架下，嚴格依法實施，不能隨意變更。在規(guī)劃實施管理中，要堅持不符合城鎮(zhèn)規(guī)劃的項目不得批準立項，未編制控制性詳細規(guī)劃的地塊不得出讓、轉讓和開發(fā)建設，任何建設項目都不得突破規(guī)劃控制范圍，以科學的規(guī)劃來保證新型城鎮(zhèn)化建設的質量和進度。
（二）完善體系，優(yōu)化城鎮(zhèn)建設空間布局。廣元屬于欠發(fā)達地區(qū)的山區(qū)市，全面實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的任務十分艱巨。因此，推進新型城鎮(zhèn)化必須堅持因地制宜、量力而行、局部和全域相協(xié)調的原則，通過以點帶線、以線促片、以片推面的方式走“先極化、后均衡”的發(fā)展之路。鑒于此，廣元有必要深化構筑“一主、兩副、多點”的城鎮(zhèn)空間結構。首先，做大做強中心城區(qū)。按照“中心城市帶全局”的戰(zhàn)略，擴大城鎮(zhèn)規(guī)模、完善城市功能、增強集聚和輻射能力，形成以廣元市區(qū)為中心、20公里為半徑的區(qū)域經濟發(fā)展極核。其次，大力提升蒼溪、旺蒼兩個副中心城市。廣元市域內，蒼溪、旺蒼分別位于市域南部、東部，發(fā)展條件相對較好，增長潛力相對較大，應積極壯大兩縣經濟實力，充分發(fā)揮兩縣在全市新型城鎮(zhèn)化進程中的骨干作用，與川東北的巴中、南充共同發(fā)展，成都城鎮(zhèn)群的綿陽、德陽對接，帶動周邊鎮(zhèn)鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，同時進一步加大兩縣撤縣建立縣級市的工作力度，培育其成為區(qū)域經濟新的增長極。再次，以劍閣、青川、朝天及重點特色城鎮(zhèn)為點，積極建立多點支撐格局。三大縣城和重點特色城鎮(zhèn)應根據各自的資源優(yōu)勢和產業(yè)基礎，科學規(guī)劃發(fā)展方向，宜工則工、宜商則商、宜旅則旅；大力發(fā)展特色產業(yè)，提高城鎮(zhèn)經濟實力；完善城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施，提高城鎮(zhèn)人口承載能力，擴大城鎮(zhèn)人口規(guī)模；充分開發(fā)境內風景旅游資源，打造優(yōu)越的人居環(huán)境，形成一批專業(yè)化特色化集鎮(zhèn)，引導農村人口就地、就近城鎮(zhèn)化，使之成為鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的增長點、農村人口轉移的重要載體。
（三）產業(yè)支撐，夯實新型城鎮(zhèn)發(fā)展后勁。著眼當前中國經濟新常態(tài)，深化轉方式調結構，構建新型產業(yè)支撐。這也是抗衡異地城鎮(zhèn)化、提升本市城鎮(zhèn)化的最優(yōu)選擇。一是推動三次產業(yè)融合發(fā)展。關鍵在于調整優(yōu)化主導產業(yè)結構布局，整合各類產業(yè)集聚園區(qū)，實現(xiàn)集聚化、差異化發(fā)展。堅持“兩化”互動，堅定不移走新型工業(yè)化發(fā)展道路，加快推進工業(yè)強市進程，著力扶持壯大主導產業(yè)，做大做強特色優(yōu)勢產業(yè)，促進資源循環(huán)和就地轉化利用，形成優(yōu)勢突出、結構合理、自主創(chuàng)新強、集群式發(fā)展、集約型增長的工業(yè)發(fā)展新格局，使工業(yè)成為經濟增長的主角。廣元作為傳統(tǒng)農業(yè)大市，要通過不斷完善現(xiàn)代農業(yè)綜合服務體系、運用現(xiàn)代科技改造提升農業(yè)生產精細化和銷售網絡化水平、支持現(xiàn)代農業(yè)示范園區(qū)建設、積極推進流轉承包規(guī)模經營、大力發(fā)展設施農業(yè)、積極培育新型經營主體等手段，進一步提高農產品精深加工水平，進一步推動現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)發(fā)展。堅持重點發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)和改造提升傳統(tǒng)服務業(yè)相結合、堅持發(fā)展新興服務業(yè)與增強城鎮(zhèn)功能相結合思路，以服務于口岸建設和園區(qū)建設的物流產業(yè)、助推城市擴容的房地產業(yè)及“紅軍文化、生態(tài)文化、女皇文化”三大旅游業(yè)為支柱，大力發(fā)展信息、法律、咨詢等現(xiàn)代服務業(yè)，促進餐飲、酒店、商業(yè)等傳統(tǒng)服務業(yè)上檔升級，全方位提升第三產業(yè)層次。二是大力發(fā)展高新技術產業(yè)。積極吸引國內外的資本和科技人才，盡可能多地引進高新技術產業(yè)，增強科技創(chuàng)新能力，重點加快科技成果產業(yè)化步伐，促進科技成果轉化為現(xiàn)實生產力。三是以功能突出、特色鮮明、輻射帶動能力較強的產業(yè)園區(qū)為依托，因地制宜地培育和發(fā)展附加值高及產業(yè)鏈條長的戰(zhàn)略性新興產業(yè)，培育新的經濟增長點，努力將這些產業(yè)的產業(yè)鏈和某些生產、裝配環(huán)節(jié)延伸到廣大農村地區(qū)，帶動農業(yè)生產上規(guī)模上水平，帶動農村脫貧致富，在產業(yè)發(fā)展上實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農。
（四）搞好基建，提高城鎮(zhèn)環(huán)境承載能力?；A設施是城鎮(zhèn)賴以發(fā)展的基礎和平臺。應堅持以人為本、民生優(yōu)先，大力推進和整體提升城鎮(zhèn)基礎設施建設水平，全面提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。一是強化市政基礎設施建設。適度超前、統(tǒng)籌規(guī)劃和建設城鎮(zhèn)交通、給排水、供電、供氣和環(huán)保等市政設施，同步推進地上、地下基礎設施建設，統(tǒng)籌老城區(qū)相關設施改造，避免出現(xiàn)拉鏈式重復施工和“城中看?！爆F(xiàn)象。其中，重點要加強城市污水處理、生活垃圾無害化處理設施建設及市政管網建設。二是加強公共服務設施建設。以關系群眾生活的突出問題為重點，進一步加強教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、科技、文化、體育和休閑娛樂等公共服務設施建設，推進基本公共服務均等化，使城鄉(xiāng)基層都能公平地享受到公共文化服務。三是重視防災減災和應急設施建設。加強城鎮(zhèn)防洪排澇、防震減災和公安消防等設施建設，與美化城市環(huán)境、改善城鎮(zhèn)形象相結合，增強對重大自然災害和突發(fā)事件的應急處置能力，提高人民群眾生活的安全感。四是將中心城市供水、供氣、污水處理等基礎設施延伸至近郊小城鎮(zhèn)。重點是加快發(fā)展連接城鄉(xiāng)的過境交通和城市快速通道建設，完善城際、城市公路快捷運輸系統(tǒng)，提升市域公路網絡，逐步形成便捷、快速的“環(huán)行+放射”的區(qū)域對外交通網絡架構；優(yōu)先發(fā)展公共交通，積極規(guī)劃建設軌道交通，逐步形成以軌道交通為主干，公共汽車為基礎的現(xiàn)代化城市交通格局。同時，要按城市標準向近郊小城鎮(zhèn)普及通訊、寬帶網等設施。通過上述措施，縮短中心城市與近郊小城鎮(zhèn)之間的時空距離，逐步實現(xiàn)各有分工、功能互補、資源共享、城鄉(xiāng)一體。各中小城鎮(zhèn)也要加強對周邊近郊農村地區(qū)的輻射，通過產業(yè)分工協(xié)作和區(qū)域性基礎設施建設，促進近郊地區(qū)向半城鎮(zhèn)化發(fā)展，為最終實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設目標打下堅實基礎。
（五）深化改革，增強新型城鎮(zhèn)內生動力。一是深化城鄉(xiāng)戶籍制度改革。實行以實際居住地登記戶口為基本形式，以合法固定住所或穩(wěn)定職業(yè)為基本落戶條件的城鄉(xiāng)“一元化”戶籍管理制度，強化戶籍制度的民事登記和社會管理功能，漸次剝離各種附著于戶籍上的社會權利，消除城鄉(xiāng)居民之間的不平等，消除農民向城鎮(zhèn)轉移的制度性障礙，促進農村人口有序向城鎮(zhèn)轉移。二是深化農村產權制度改革。按照“歸屬清晰、產權明確、保護嚴格、流轉順暢”的原則，先試點再全面，推行農村林權、小水利產權、土地承包經營權、宅基地使用權、產業(yè)產權、房屋產權制度改革，探索推行農村產權抵押擔保融資，在落實確權頒證的基礎上，組建農村產權交易中心，促進農村產權資本化、市場化。尤為重要的是在農村土地流轉經營過程中，要將“禁止非農化、控制非糧化”的政策原則落到實處，確保18億畝耕地紅線不動搖，確保國家糧食戰(zhàn)略安全。建立農村集體建設用地使用、調換、互換機制，激活農村集體建設用地。加強農村集體“三資”管理，積極探索集體經濟多種有效實現(xiàn)形式，增加農民財產性收入。三是深化社會保障制度改革。建立城鄉(xiāng)一體的人力資源市場，推動城鎮(zhèn)居民就業(yè)優(yōu)惠政策向農村延伸。加快實現(xiàn)老、中、新農保制度接軌，建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。整合新型農村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，逐步建立城鄉(xiāng)一體的基本醫(yī)療保險、補充醫(yī)療保險和醫(yī)療保險救助制度。四是積極創(chuàng)新城鄉(xiāng)社會管理。推進政府職能調整和行政資源整合，理順行政事權關系。繼續(xù)簡政放權，探索將部分縣級行政管理職能、社會管理權限等向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。健全訴求表達、風險評估、矛盾糾紛調處機制，推進訴求化解一體化。推行網格化模式，提高信息化水平，實施親情化幫教，提高社會管理精細化水平。深化村級綜合改革，推動村事務管理服務職能與集體資產經營管理職能相分離。加強城鄉(xiāng)社區(qū)建設和管理，打造公共服務和便民服務綜合平臺。五是創(chuàng)新投資融資體制。堅持政府主導，整合各類財政建設資金，加大各級財政對新型城鎮(zhèn)化建設的投入力度，主動爭取上級財政支持，充分發(fā)揮財政資金的杠桿撬動作用。加大政府性融資力度，在確保償債能力和風險可控的情況下，通過政府融資和BT、BOT等模式，積極籌集建設資金。突出市場化運作，加大對知名企業(yè)的招商引資力度，以強有力的投資加速新型城鎮(zhèn)化步伐。
