監(jiān)督工作是人大及其常委會最基本、最核心的工作內(nèi)容。習(xí)近平在紀(jì)念地方人大設(shè)立常委會40周年座談會上指示指出：“新形勢新任務(wù)對人大工作提出新的更高要求。地方人大及其常委會要按照黨中央關(guān)于人大工作的要求，圍繞地方黨委貫徹落實(shí)黨中央大政方針的決策部署，結(jié)合地方實(shí)際，創(chuàng)造性地做好立法、監(jiān)督等工作，更好助力經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革攻堅任務(wù)?！苯陙?，廣元各級人大及其常委會在拓寬監(jiān)督領(lǐng)域、創(chuàng)新監(jiān)督方式、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效方面進(jìn)行了大膽探索、積極實(shí)踐，取得了明顯的成效，為提升人大工作整體水平、推動人大工作與時俱進(jìn)增添了動力。但同時，人大監(jiān)督工作離黨委要求、法律規(guī)定、群眾期待，仍存在重點(diǎn)不夠突出、方式不夠多樣、實(shí)效不夠明顯等問題。本文結(jié)合工作實(shí)踐，著重就加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督工作維度，推動地方人大工作創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)行探討，并希望對干好地方人大工作有所裨益。
一、充分理解加強(qiáng)和改進(jìn)新時期人大監(jiān)督工作的重大理論和現(xiàn)實(shí)意義
監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予人大的重要職權(quán)，也是地方人大行使最直接、最廣泛、最頻繁的權(quán)力之一。黨的十九大對人大監(jiān)督工作提出了新的更高要求，創(chuàng)新人大監(jiān)督工作，既是適應(yīng)新時期、新任務(wù)的要求，也是進(jìn)一步樹立人大監(jiān)督權(quán)威、增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效的必要功課。所以，做好人大監(jiān)督工作，首要的就是要充分理解加強(qiáng)和改進(jìn)新時期人大監(jiān)督工作的重大理論和現(xiàn)實(shí)意義。
?。ㄒ唬┤舜蟊O(jiān)督是推進(jìn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的題中應(yīng)有之義。1945年，面對民主人士黃炎培等人的“窯洞之問”，毛澤東胸有成竹地答到：“我們已經(jīng)找到了新路子，我們能跳出這個周期率。這條新路，就是民主，只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息。”這個民主新路，我理解包含兩個基本方面：一是人民當(dāng)家作主，即人人起來負(fù)責(zé)；二是組織人民對政府（國家機(jī)關(guān)）進(jìn)行監(jiān)督。我們的人民代表大會制度就是按照這樣的理念設(shè)計的，它充分體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主和人民行使監(jiān)督權(quán)的最高權(quán)力屬性。應(yīng)該說，毛澤東的這段論述，至今仍然是無法逾越的真理。人大監(jiān)督作為人民行使管理國家事務(wù)權(quán)力的重要方式，關(guān)系到我黨能否跳出“歷史周期率”，關(guān)系到國家的長治久安，關(guān)系到社會治理體系的完善和社會治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。
（二）人大監(jiān)督是法定意義上最高層次和最具權(quán)威性的監(jiān)督。人大監(jiān)督是指人民代表大會及其常務(wù)委員會按照憲法和法律賦予的職權(quán)，代表人民對法律貫徹實(shí)施和國家行政、監(jiān)察、審判、檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)督的活動，是法定意義上最高層次和最具權(quán)威性的監(jiān)督。在目前我國的政治體制和行政管理體制中，有黨紀(jì)政紀(jì)的監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督等多種監(jiān)督，而人大監(jiān)督是最具法律效力的監(jiān)督，不但其他國家機(jī)關(guān)處于人大的監(jiān)督之下，而且其他國家監(jiān)督機(jī)關(guān)也處于它的監(jiān)督之下，因而具有至上性和不可侵犯性。做好新時期的人大監(jiān)督工作能更好地體現(xiàn)人大的法律權(quán)威,豐富人大地工作內(nèi)容,展示人大的良好形象。
（三）人大監(jiān)督是憲法法律規(guī)定的法定職權(quán)和職責(zé)。憲法法律賦予各級人民代表大會及其常委會的重要職權(quán)并專門制訂監(jiān)督法。人大監(jiān)督實(shí)質(zhì)體現(xiàn)了國家一切權(quán)力屬于人民的憲政精神，也體現(xiàn)了國家權(quán)力機(jī)關(guān)對人民負(fù)責(zé)的民主原則。權(quán)力所在，也是責(zé)任所系。權(quán)力與責(zé)任是相互依存的，沒有不負(fù)責(zé)任的權(quán)力，也沒有不給權(quán)力的責(zé)任，且權(quán)力越大，責(zé)任越重。因此做好人大監(jiān)督工作是人大及其常委會的重要工作內(nèi)容，不是可做可不做的，而是不可替代和缺失的，必須盡心盡力做實(shí)、做細(xì)、做好。
（四）人大監(jiān)督與“一府一委兩院”工作的目標(biāo)具有高度一致性。監(jiān)督一詞,最早見于《后漢書》“古之遣將，上設(shè)監(jiān)督之重，下建副二之任”一句中。之所以要“上設(shè)監(jiān)督之重”，其主要目的是為了正確地指揮軍隊(duì)，達(dá)到克敵制勝的目標(biāo)。監(jiān)督除具有一般意義上的監(jiān)管、督促之意外，還包含有重視、保護(hù)、支持和服務(wù)的意思。廣元各級人大也一直是這樣做的，始終寓支持于監(jiān)督之中，保證政令暢通，確保憲法、法律和行政法規(guī)的全面有效實(shí)施，確保人民權(quán)益得到維護(hù)和實(shí)現(xiàn)，這是人大監(jiān)督工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。
二、當(dāng)前地方人大監(jiān)督實(shí)踐中存在的主要問題
經(jīng)過多年的探索，地方人大及其常委會的監(jiān)督工作得到逐步發(fā)展和完善，但實(shí)踐中也面臨諸多矛盾和問題。
（一）對監(jiān)督工作認(rèn)識不深。工作顧慮較多，對發(fā)現(xiàn)的深層次矛盾和實(shí)質(zhì)性問題不敢動真碰硬，缺乏持續(xù)監(jiān)督的韌勁，監(jiān)督工作中存在重程序、輕實(shí)效的問題。有的部門同志還把人大監(jiān)督看成軟任務(wù)，對決議決定的執(zhí)行剛性認(rèn)識不足，對審議意見的研究處理重視不夠，辦理落實(shí)效果不是很理想，辦理回復(fù)報告沒有針對性，搞成了日常性的工作匯報。
（二）監(jiān)督重點(diǎn)與新時代的要求存有差距。監(jiān)督議題選定不精，監(jiān)督內(nèi)容不能抓準(zhǔn)黨委中心大局、政府工作難點(diǎn)，群眾關(guān)注熱點(diǎn)，監(jiān)督重點(diǎn)不突出，切入點(diǎn)不精準(zhǔn)。
（三）監(jiān)督形式剛性不強(qiáng)。監(jiān)督法明確規(guī)定了人大監(jiān)督的七種形式，但在具體實(shí)踐中往往選擇聽取和審議專項(xiàng)工作報告、執(zhí)法檢查、審查和批準(zhǔn)、視察調(diào)研等“柔性”監(jiān)督形式。質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等“剛性”監(jiān)督手段很少運(yùn)用。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會期間的法律地位、工作職權(quán)職責(zé)需要進(jìn)一步的法律明確，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作弱化、虛化的問題。
(四）監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化機(jī)制不完善。長期以來，人大的監(jiān)督活動主要停留于發(fā)現(xiàn)問題和提出整改意見建議，對于監(jiān)督實(shí)效，缺少規(guī)范化、剛性化的指導(dǎo)制度、測評制度，監(jiān)督的效果達(dá)不到預(yù)期。
?。ㄎ澹┍O(jiān)督力量不能形成合力。人大監(jiān)督與審計監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各種監(jiān)督力量未能有機(jī)結(jié)合形成監(jiān)督合力。這也反映出地方人大監(jiān)督能力不強(qiáng)，人大專業(yè)人才匱乏，組織保障不充分，自身建設(shè)活力不足。比如我市有的縣區(qū)人大常委會干部平均年齡超過50歲，人大干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)“僵化”，部分地方人大特別是縣鄉(xiāng)人大還不同程度存在著組織、陣地、經(jīng)費(fèi)“三缺”現(xiàn)象。如廣元縣級人大機(jī)關(guān)“一人一委”現(xiàn)象十分普遍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大絕大多數(shù)沒有配備專職工作人員。
三、加強(qiáng)和改進(jìn)地方人大監(jiān)督工作的思考
進(jìn)入新時代，邁上新征程。干好地方人大監(jiān)督工作，黨委有要求、人民有期盼、人大有動力。結(jié)合新時代新要求，我們認(rèn)為需要傳承并樹立“三項(xiàng)理念、三個導(dǎo)向、三條措施”的工作方法。
?。ㄒ唬╆P(guān)于三項(xiàng)理念
第一要牢固樹立“黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本”的理念。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是核心原則。黨是人大制度的創(chuàng)建者和領(lǐng)導(dǎo)核心，人大工作是黨和國家工作的重要組成部分，只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)才能真正堅持和完善人民代表大會制度，才能把人大工作放在黨和國家工作全局中來謀劃、來推進(jìn)，才能取得實(shí)效。監(jiān)督工作是人大重要的工作內(nèi)容，當(dāng)然也要堅持和堅守這一核心原則絕不動搖。要在工作中主動請示匯報，爭取黨委支持，創(chuàng)造良好的監(jiān)督環(huán)境。
第二要牢固樹立“敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、剛?cè)岵?jì)”的理念。在2018年的全國人大一次會議的記者會上，全國人大發(fā)言人講到“人大監(jiān)督該亮劍就亮劍，該斷腕就斷腕”；強(qiáng)調(diào)要讓人大監(jiān)督工作“長出牙齒”，做到敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督。上文提到，目前的地方人大監(jiān)督工作，基本上是柔性為主的，這種局面的形成，當(dāng)然有體制方面、認(rèn)識方面、力量方面等多方面原因。但是，如果真要改進(jìn)這種局面，就必須從柔性監(jiān)督為主向剛?cè)岵⒅剞D(zhuǎn)變。做到敢于監(jiān)督，能打主動仗，實(shí)施事前、事中、事后的全程監(jiān)督；做到善于監(jiān)督，講究方法，妥善處理監(jiān)督中的各種矛盾，使監(jiān)督對象心悅誠服；做到剛?cè)岵?jì)，該剛則剛、該柔則柔。這方面廣元有了探索實(shí)踐，如青川縣、朝天區(qū)的專題詢問，市人大和利州區(qū)采取的述職評議方式等，都取得了很好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
第三要牢固樹立“寓監(jiān)督于服務(wù)之中，寓服務(wù)于監(jiān)督之中”的理念。人大監(jiān)督和“一府一委兩院”工作的目標(biāo)是具有一致性，要在監(jiān)督中服務(wù)、在服務(wù)中監(jiān)督。五年來，我們始終堅持凝心聚力、提供正能量，寓支持于監(jiān)督之中，找問題不找麻煩，提建議不出難題，與“一府一委兩院”做到同心同軌，推動形成事要解決良好氛圍。但是，長期以來，監(jiān)督和被監(jiān)督兩方面信息不對稱的問題，是困擾地方人大監(jiān)督的一個重要問題。被監(jiān)督者處在行政、司法工作的第一線，了解、掌握的信息全面、系統(tǒng)、直接、真實(shí)，而監(jiān)督者多數(shù)是在后臺工作，接受信息的方式往往是被動的，或是滯后和不全面的。很多信息還依賴于被監(jiān)督者提供，這樣就造成有的監(jiān)督者對監(jiān)督事項(xiàng)了解不全面、不深入而影響監(jiān)督的成效。而要加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督，就必須深入調(diào)查研究，真正在監(jiān)督中參與、在參與中監(jiān)督，為人大監(jiān)督工作奠定基礎(chǔ)和找準(zhǔn)著力點(diǎn)。
?。ǘ╆P(guān)于三個工作導(dǎo)向
第一要堅持精準(zhǔn)導(dǎo)向。就是監(jiān)督選題要精準(zhǔn)。題目選好了，可以事半功倍；題目選不好，就會事倍功半，甚至起反作用。當(dāng)然監(jiān)督項(xiàng)目的選擇要注意大小適中，考慮啃得動、吃得下才行。從外在來看，要把握黨委工作中心和人民群眾期盼這兩個重點(diǎn)。如我們市縣聯(lián)動開展的脫貧攻堅、項(xiàng)目投資專項(xiàng)工作評議暨市政府工作部門行政“一把手”述職工作，就做到了緊扣市委的中心工作，聚焦了全市急需攻克的大事難事。開展的市法院專項(xiàng)法庭工作評議暨庭長述職的工作，就緊貼人民群眾對公平正義的期盼。從內(nèi)在來看，要把握“該做能做、有用有效”的原則?；舅悸肥敲鎸Ρ姸鄳?yīng)該做的事情中，選擇正確的事情去做、并且把選定的事情做得有用有效，做到有所不為然后有所為，用某些方面的有所不為換取某些方面的有所作為甚至是大有作為。比如說，在人事監(jiān)督方面暫時難于作為，那就在法律監(jiān)督和工作監(jiān)督方面多加作為，在專題調(diào)研、議案辦理、建議辦理方面多加作為。
第二要堅持效果導(dǎo)向。這是指對我們所監(jiān)督的事情，選準(zhǔn)了就要持續(xù)發(fā)力。人大監(jiān)督有時候遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是監(jiān)督一次、甚至監(jiān)督一年就能夠見到效果的，往往需要連續(xù)幾年才能收到效果。這就需要人大在同一個監(jiān)督題目上持續(xù)性地開展工作。如廣元利州區(qū)采取的做法是對同一個題目，一年換一個方式，咬定青山不放松，持續(xù)跟蹤監(jiān)督城區(qū)“入學(xué)難”“大班額”等民生熱點(diǎn)難點(diǎn)問題取得很好的效果。在社區(qū)戒毒與社區(qū)康復(fù)工作方面，廣元人大常委會聯(lián)系三年持續(xù)跟蹤發(fā)力，真正要做到“不見成效，決不收兵”。
第三，要堅持法制導(dǎo)向。依法辦事、依規(guī)辦事、依制辦事是人大工作的鮮明特征。堅持法制導(dǎo)向就是要堅決做到監(jiān)督工作由事入制，努力構(gòu)建良好的制度環(huán)境。監(jiān)督工作不能就事論事，而是每做一件具體事情，就想到這個事雖然解決了，但長遠(yuǎn)的怎么辦，就是在解決這個具體事情時，考慮關(guān)于這個事情的制度建設(shè)問題，通過建立制度來堵塞監(jiān)督漏洞、解決監(jiān)督偏軟的問題，充分展示人大工作的糾正性（有時候是保障性）和建設(shè)性的結(jié)合或統(tǒng)一。
?。ㄈ╆P(guān)于三條工作措施
第一要堅持組合出拳。對于同一個監(jiān)督項(xiàng)目，可以采用不同的監(jiān)督方式，從不同的角度進(jìn)行監(jiān)督，甚至是把監(jiān)督權(quán)的行使與決定權(quán)的行使、與議案辦理等結(jié)合起來，讓以往的由側(cè)重單一監(jiān)督向綜合監(jiān)督轉(zhuǎn)變。如廣元市人大常委會堅持把議案辦理和聽取審議專項(xiàng)報告結(jié)合起來，取得了很好的效果。這種把不同監(jiān)督形式甚至是不同工作方式組合在一起，對同一個題目聯(lián)合發(fā)力、重疊發(fā)力的做法，對所監(jiān)督的問題形成的沖擊力還是很大的。實(shí)踐證明，其效果遠(yuǎn)比單純使用一種方法要好。
第二要堅持多級聯(lián)動。干好監(jiān)督工作，還我們采取比較有效的做法，就是多級聯(lián)動。即兩級或者兩級以上的人大聯(lián)合行動開展同一主題、同一形式的監(jiān)督。如廣元開展的脫貧攻堅、項(xiàng)目投資、環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)工作評議暨市政府工作部門行政“一把手”述職工作，就充分借助各縣區(qū)人大常委會、市級各相關(guān)部門及市、縣、鄉(xiāng)三級人大代表的力量，才得以完成，最終成果也引起了市委的高度重視。在工作中，就要積極探索多級人大監(jiān)督聯(lián)動的方式方法，深入開展監(jiān)督議題聯(lián)合確定、監(jiān)督活動聯(lián)手推進(jìn)、監(jiān)督方式聯(lián)系指導(dǎo)、監(jiān)督主體聯(lián)成一片“四聯(lián)”實(shí)踐，上下聯(lián)動“抱團(tuán)”開展監(jiān)督，形成了監(jiān)督合力。
第三要堅持借勢借力。人大監(jiān)督工作，也可以廣泛向體制內(nèi)、體制外借力，特別是把體制內(nèi)部固有的監(jiān)督機(jī)制激活。通過對監(jiān)督者的監(jiān)督，彌補(bǔ)人大監(jiān)督手段的缺失，而且可以發(fā)揮長效作用，起到 “借力打力”，“四兩撥千斤”的作用。要加強(qiáng)人大監(jiān)督與行政監(jiān)察、審計監(jiān)督、紀(jì)檢檢察監(jiān)督的結(jié)合，統(tǒng)籌條塊部門監(jiān)督資源，注重加強(qiáng)與各類監(jiān)督主體之間的溝通交流和信息共享，通過優(yōu)勢互補(bǔ)，形成以人大監(jiān)督為主體、各方面監(jiān)督力量共同發(fā)力的監(jiān)督格局，增強(qiáng)人大監(jiān)督的實(shí)效性。要加強(qiáng)人大監(jiān)督與群眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督的結(jié)合，堅持“開門監(jiān)督”和創(chuàng)新網(wǎng)上監(jiān)督，打破人大機(jī)關(guān)與代表、代表與群眾之間聯(lián)系的時空限制真正將人大監(jiān)督與群眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督很好結(jié)合起來。要充分發(fā)揮社會專業(yè)力量在專業(yè)性監(jiān)督中的輔助作用，較好地解決人大監(jiān)督專業(yè)性不足的難題，增強(qiáng)執(zhí)法檢查的客觀性、公正性。這方面廣元利州區(qū)人大常委會將“第三方評估”、聽證等制度作為提高常委會會議審議質(zhì)量的重要手段，補(bǔ)齊人大專業(yè)力量不足的短板，使人大監(jiān)督工作更加嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)，取得很好的實(shí)際效果。（廣元市人大常委會主任 鄧光志）
